产业政策｜海关总署44号文政策实施效果追踪与分析

4月18日，海关总署等6部门联合发布《关于调整海关特殊监管区域和区外加工贸易食糖管理措施的公告》（公告[2024]44号），本文简称海关总署44号文。该政策文件的出台旨在加强海关特殊监管区域和区外的加工贸易食糖管理，堵住综合保税区糖浆、白砂糖预混粉的进口管理漏洞，自7月1日起正式实施。本文围绕海关总署44号文政策调整内容，通过海关数据跟踪及实地调研走访等方式跟踪政策实施效果，对未来趋势进行预判推演，并提出相应建议与意见。

（一）文件概述

海关总署44号文对我国海关特殊监管区域内食糖的流通、委托加工、内销等行为相关管理措施进行详细规定，主要有以下几个方面：

1.“两头在外”的食糖加工业务和保税物流业务不受影响。

2.海关特殊监管区域保税进口食糖在区内加工后的成品不得在海关特殊监管区域、保税监管场所、区外加工贸易和保税维修的企业之间保税流转，内销时按本公告有关规定执行。未经加工的保税进口食糖可开展保税流转。

3.选择性征收关税方面。

（1）料件为食糖的。加工后的成品内销时不适用选择性征收关税，企业按照食糖缴纳进口关税、执行关税配额或关税配额外自动进口许可证管理，并按照货物实际状态（成品）缴纳进口环节税。

（2）保税进口料件不是食糖但加工后成品为食糖的，内销时不适用选择性征收关税，一律按照货物实际状态（成品）征收进口关税和进口环节增值税、消费税。

4.委托加工方面。海关特殊监管区域保税进口食糖不得用于在区内开展的委托加工业务。保税进口货物加工后成品为食糖的，不得用于在特殊区域内开展委托加工业务。

此外，保税进口食糖在特殊监管区域和保税监管场所内不得通过T账册、L账册开展改变商品编号和原产地的业务。

（二）公告解读

海关总署44号文发布后，相关部门又对该公告文件的出台背景、商品范围、管理措施等方面进行了解读，并列举相关案例，便于业界更容易理解政策内容。

案例1是特殊监管区域内某加工企业开展保税进口食糖加工成预拌粉的业务情形。企业从境外进口食糖，入区时仍予以保税，申报进境备案清单，海关不验核关税配额证。企业加工完成后，将预拌粉出口至境外时，企业申报出境备案清单，不实施关税配额管理。企业将预拌粉内销至境内区外时，由于食糖属于关税配额管理商品，按照调整后管理措施，应按料件食糖缴纳关税，并执行关税配额管理措施，海关验核一般贸易《农产品进口关税配额证》；若企业无食糖的一般贸易《农产品进口关税配额证》，则需提供《自动进口许可证》，并按配额外食糖缴纳关税，按预拌粉缴纳增值税、消费税。

案例2是特殊监管区域内某加工贸易企业从事保税进口食糖加工成糖浆的业务情形。企业从境外或从特殊区域、保税监管场所进口食糖时，按现行规定申请并提交加工贸易《农产品进口关税配额证》。企业将食糖加工成糖浆后，若直接出口离境的，仍执行保税政策；若出口至特殊区域或保税监管场所时，应办理内销手续，按对应食糖缴纳进口关税和进口环节增值税、消费税，执行关税配额管理措施，海关验核一般贸易《农产品进口关税配额证》；若企业无食糖的一般贸易《农产品进口关税配额证》，则需提供《自动进口许可证》，并按配额外食糖缴纳进口关税和进口环节增值税、消费税。

（三）其它配套措施

4月8日，财政部会同海关总署、税务总局联合印发《关于边民互市贸易进出口商品不予免税清单的通知》(财关税(2024)7号)，将糖、糖浆及含糖预混粉(税目1701至1702项下全部税号、税目21069061、21069062)纳入边民互市贸易进口商品不予免税清单。

（一）糖浆、白砂糖预混粉进口数据分析

根据海关总署数据显示，今年1-3月，我国糖浆、白砂糖预混粉月度进口量分别为9.66万吨、6.87万吨和15.45万吨，较去年同期基本持平。44号文公布后，糖浆、白砂糖预混粉月度合计进口量呈加速上涨态势，4-6月分别为18.95万吨、21.16万吨和21.62万吨，同比分别增加1.17万吨、6.78万吨和0.46万吨。

文件7月1日正式实施后的效果备受瞩目。据海关数据，7月我国糖浆、白砂糖预混粉进口量达到创纪录的22.60万吨，同比增加3.58万吨。

我国糖浆与预混粉月度进口情况（万吨）

数据来源：海关总署

从进口商品类别来看，今年以来，白砂糖预混粉月度进口量较糖浆明显增多，4月-6月的同比增幅分别为45.63%、46.74%和8.98%，这表明其市场需求和使用偏好在增加。糖浆7月份进口量达17.88万吨，同比增长20.08%，这与夏季含糖饮料消费旺季的糖浆使用量需求增长有直接关系。

表：2024年糖浆与白砂糖预混粉进口情况

数据来源：海关总署

（二）糖浆、白砂糖预混粉现货市场情况

7月末至8月初，泛糖产业研究团队赴江苏省、山东省开展食糖消费市场调研，该区域是我国糖浆、白砂糖预混粉的主要集散地区之一，因此糖浆、白砂糖预混粉的市场情况也是我们调研关注的重点。通过实地调研、企业座谈等形式，了解到最新情况如下，供糖人朋友们参考。

1.管理加码，综合保税区的产能关停或转移。

从去年开始，随着进口量不断攀升，国内关于加强特殊监管区域糖浆、白砂糖预混粉加工的行业呼声日益强烈，海关部门就加强管理进行调研。因管理政策趋严预期，综合保税区的白砂糖预混粉掺混厂逐步变卖设备退出市场，或者到泰国、越南等地新建糖浆厂与预混粉掺混厂。至海关总署44号文发布后，保税区糖浆、预混粉产能基本全部关停。

相应的，据客户反馈信息，今年泰国新建的糖浆产能较多，其中不乏国际知名糖企参与，且原有的厂家或提升规模或提升管理水平，产业链与供应链不断完善，预计后期对于国内白砂糖产业的冲击会非常大。

同期，海关部门也加强了从东盟国家直接进口的糖浆、预混粉的通关管理，报关检验要求提高，有些关口每一票货物都检测，最近也检测出掺混不合格的情况；通关时间整体延长。

2.终端使用糖浆、白砂糖预混粉的数量增加。

因宏观经济疲软引致消费降级，食品、饮料厂家的降本需求迫切，中小厂家使用糖浆、白砂糖预混粉的数量增加，比如罐头企业、烘焙企业今年使用预混粉的增量明显。大终端因糖浆、预混粉的品质不稳定，多数处于观望状态，但也有个别企业在尝试使用与原有配方配比完全相同的高端预混粉，在保证质量的前提下降低成本。一些走高端路线的预混粉企业可以根据终端（烘焙、炒货等）要求定制生产预混粉，以获得更多的产品溢价。

3.批发市场秩序混乱，贸易流通环节扩张。

据调研信息，山东、河北等地今年新投产的预混粉筛分厂产能数量明显增加，厂家在广西注册公司和商标品牌，将预混粉过筛后得到的白砂糖直接包装销售，市场称之为过筛糖；甚至还有不法商家直接冒用广西糖厂品牌和包装，即换包糖。换包糖属假冒伪劣产品范畴，应当受到市场监管部门管理，但监管部门要求举报人提供详细的实质性证据链才会受理，而个体企业要完成举证是非常艰难的。截至7月末，山东港口的白砂糖报价约为6500元/吨，过筛糖的市场价格约为6000元/吨，较白砂糖价格要低得多。在监管缺位的情况下，白砂糖批发市场的正常价格秩序受到了预混粉的严重冲击。

此外，由于白砂糖价格走低、利润微薄，一些贸易商群体为了维持生存，逐步参与到利润更为丰厚的糖浆、预混粉贸易行列之中。

4.国内食糖市场竞争格局改变。

糖浆、白砂糖预混粉进口量增加的最直接受害者是加工糖厂与甜菜糖厂。一直以来，我国北方地区居民喜爱食用的绵白糖由甜菜糖厂或者部分加工糖厂生产，市场价格和消费总量情况稳定。据不完全统计，国内形成规模生产的冰糖厂约有30家，产能过剩日趋严重，其生产原料——糖浆多数直接从泰国等地进口，具备成本优势的糖浆可用于生产冰糖，也可以生产绵白糖。冰糖厂生产的绵白糖成本更低，售价便宜，挤占了甜菜糖厂和加工糖厂的市场份额，拉低市场价格。

2022年下半年开始，我国食糖进口利润长期倒挂，加工糖厂开工率降低，亏损严重，并未充分享受到上一轮白糖牛市的红利。2024年4月，配额外食糖进口利润由负转正，但加工糖厂又迎来白砂糖预混粉的冲击，经营情况不容乐观。同期，北方甜菜糖厂因区域内糖浆、白砂糖预混粉泛滥导致产品销售困难，只能注册成白糖期货仓单交割。

过去，我国食糖市场供应形成甘蔗糖、甜菜糖、加工糖“三足鼎立”的格局，2023年糖浆与白砂糖预混粉进口量达181.75万吨，折糖量约132万吨，超过当年国内甜菜糖产量108万吨。如果糖浆、白砂糖预混粉进口量仍保持目前高位，则国内食糖市场格局将转变为“四分天下”。