广西糖业立法：战略安全与民生福祉的辩证之道

世界经济一体化、市场化的当今时代，全球各糖业生产大国（地区），却无一不是国家或政府严格控制下的计划生产与销售模式，成为矛盾普遍性中最受人瞩目的特殊性。世界各食糖生产与消费大国均通过立法来保护本国糖农和糖企利益，平衡糖农与糖企利益分配关系。推进糖业立法，实现依法治糖，促进糖业高质量发展，也是我国糖业届的夙愿。进入新世纪后的二十多年来，国内各食糖生产省区都在积极推动糖业立法，但由于国情、省（区）情与国外的差异，我国糖业立法一如中国足球，一直在路上。

站在新的历史起点和机遇上，广西糖业立法再次成为国内糖界关注的焦点。

一、战略安全与民生福祉，糖业立法箭在弦上

糖业是广西在全国最具影响力的传统优势产业，全区糖料种植面积和食糖产量已连续19年占全国的60%左右，在保障国家食糖安全方面具有举足轻重的地位和作用。糖业是广西丢不起也不能丢的民生产业、富民产业，涉及千百万蔗农、十多万产业工人的生产生活，对农民增收和地方经济发展具有十分重要的意义。党中央、国务院十分重视广西糖业发展，习近平总书记2017年、2021年、2023年三次到广西视察，均对糖业发展作出重要指示。广西壮族自治区历届党委、政府高度重视糖业发展工作，始终坚持将推动糖业高质量发展作为“国之大者”“民之关切”的政治任务，把糖业当作振兴实体经济，实现富民强区的重要支撑产业来抓。刘宁书记、蓝天立主席多次就糖业工作作出指示，召开专题会议部署，并带队赴京争取国家支持。2023年9月，广西壮族自治区人民政府成立以蓝天立主席为召集人、蔡丽新常务副主席和许显辉副主席为副召集人的糖业高质量发展工作专班，统筹自治区各相关部门力量，大力推动糖业转型升级，提升市场竞争力。

推进糖业立法，实现依法治糖，促进糖业高质量发展，是历届广西党委、政府和糖业界的夙愿，也是国家对广西的殷切期望。进入新世纪以来，广西壮族自治区人民政府、自治区人大先后于“十一五”“十三五”“十四五”三次将糖业立法列入五年立法计划。2014年，全国人大法工委主任陈建国在广西调研时强调，广西是全国最大的食糖产区，要先行开展糖业立法，为国家糖业立法摸索经验、提供借鉴。2023年7月，中央主题教育第11指导组在广西指导期间，专门针对广西糖业高质量发展问题开展专题调研，在上报党中央、国务院《关于对广西糖料蔗初级产品生产和糖业高质量发展情况的调查及下一步工作建议》中，要求广西加快糖业立法。2023年9月，广西壮族自治区人民政府办公厅《关于成立自治区推动糖业高质量发展工作专班的通知》“推动糖业高质量发展重点任务分工表”中明确：加快糖业高质量发展促进条例立法工作进度，力争2024年正式出台。

根据广西壮族自治区人民政府2023年立法计划和自治区人大五年立法规划安排，自治区糖业发展办积极开展立法调研、《广西糖业高质量发展促进糖业条例》（草案，以下简称《糖业条例》）的起草和征求意见等工作，并按计划于10月底将调研报告、《糖业条例》（送审稿）、起草说明等材料正式报送自治区司法厅。随后，在自治区人大法工委的主持下，先后三次召集自治区司法厅、发展改革委（糖业办）专题研究糖业立法工作。2024年3月3日，广西壮族自治区人民政府印发2024年立法计划，将《糖业条例》列入当年完成项目。3月22日，自治区人大常委会法工委联合自治区发展改革委（糖业发展办），在南宁召集自治区相关部门、制糖企业、蔗农、法律专家和涉糖科研院所研讨会，专题研究如何加快推动糖业立法相关事宜。糖业立法成为在弦之箭。

二、法典障碍与市场大势，糖业立法之箭引而难发

2023年10月，根据广西壮族自治区人民政府立法计划，自治区糖业发展办上报了《糖业条例》（送审稿）。主要内容包括：总则、育种与种植、糖料蔗购销、食糖生产与储备、保障措施、法律责任等七章，共49条。《糖业条例》和国内云南花卉、广东荔枝、福建茶叶、宁夏枸杞等特色产业发展促进法一样，是一部“法政合一、政多于法”的法律草案。在征求意见过程中，多数条款容易形成共识，但部分专家和个别利益相关企业对《糖业条例》第三章“糖料蔗购销”的第十九条“稳定制糖企业原料基地”、第二十三条“订单合同备案管理”、第二十四条“规范糖料蔗购销行为”、第二十七条“糖料蔗运输车辆管理”等四大核心条款分歧较大。反对意见认为：在市场经济条件下，特别是在党的十八届三中会提出“充分发展市场对资源配置的决定性作用”和近年来国家提出“建设全国统一大市场”的时代背景下，应该将糖料蔗视为普通商品，允许自由签订糖料蔗订单合同、自由交易，由民法典对交易行为进行规范，凡超越民法典设置的条款，均违背依法立法原则。

——《糖业条例》第十九条“稳定制糖企业原料基地”要点：尊重历史沿革和行业特点，坚持“谁投资、谁受益”原则，支持制糖企业通过优质服务、改善生产作业条件等手段建立稳定的糖料蔗生产基地，保持主体蔗区长期稳定，保障糖料蔗供给。在无蔗区域和清退“非蔗”作物的糖料蔗生产保护区地块，县级政府应建立合理进退机制，同等扶持条件下，优先支持属地制糖企业发展新的原料基地。

——《糖业条例》第二十三条“订单合同备案管理”要点：制糖企业必须按照规定将订单合同报送合同标的地块所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处，由乡（镇）人民政府（街道办事处）汇总审核后报县级糖业主管部门备案。

县级糖业主管部门、乡（镇）人民政府（街道办事处）发现制糖企业、糖料蔗种植户有下列行为之一的，应当及时制止和纠正或不予备案：制糖企业未按订单合同约定价格收购糖料蔗（或未按订单合同约定时间支付蔗款），损害糖料蔗种植户利益的；糖料蔗种植户就同一标的地块与多家制糖企业签订同一时期订单合同的；无授权委托代签的虚假合同；法律、法规禁止的其他行为。

——《糖业条例》第二十四条“规范糖料蔗购销行为”要点：制糖企业不能收购他企订单合同标的糖料蔗。实行糖料蔗收购资格核准制，制糖企业必须到合同备案所在地县级糖业主管部门申请核准糖料蔗收购资格。取得糖料蔗收购资格后，方可在订单合同备案县（市、区）内按订单合同约定从事糖料蔗收购活动。

需委托第三方（中转站）代理收购糖料蔗的制糖企业，应在核准收购资格申请材料中注明代理机构（人）的名称（姓名）、营业执照、身份证号、联系电话等信息，并承担相应的法律责任和义务。

第三方代理收购机构为收购糖料蔗设立的小地磅，依法向市场监管部门申请检定，经检定合格后使用，并接受市场监管部门监督检查。对于未经县级市场监督管理部门检定的小地磅，同级糖业主管部门应协调同级市场监管、自然资源等相关部门依法取缔。

糖料蔗产区县级以上人民政府应当采取措施，规范糖料蔗购销市场，按照规范市场，应签尽签的原则，引导种植户与制糖企业签订订单合同。

对违反订单合同约定的糖料蔗销售及收购行为，订单合同备案所在地县级人民政府应当及时制止和纠正，维护榨季正常生产秩序。公安、检察、法院、市场监管、交通运输、税务等部门要结合工作职能，依法打击扰乱糖料蔗购销市场秩序等违法犯罪行为，深化拓展糖业共治格局，加强在案件查处过程中的涉糖情报交换、信息通报和执法联动，积极推进跨部门协同监管。

——《糖业条例》第二十七条“糖料蔗运输车辆管理”要点：糖料蔗运输车辆应当在制糖企业备案并纳入在册管理，由制糖企业对其进行统一标识，参与本制糖企业订单合同标的区域范围内的糖料蔗运输。榨季期间，所有第三方糖料蔗运输车辆均应凭糖料蔗运输派车单进行，未纳入制糖企业在册备案和统一标识的车辆，不得参与糖料蔗运输。禁止车辆跨越所在备案制糖企业订单合同标的区域范围运输非备案制糖企业订单合同标的糖料蔗。

建立车辆大数据实时监控平台，设立订单合同范围电子围栏，实时监控车辆轨迹，通过大数据分析预警跨越订单合同运输糖料蔗行为。

反对者挥舞着“充分发挥市场对资源配置的决定性作用”和“建设全国统一大市场”两条大棒，让糖业立法的疲惫之手绷着立法之箭痛而难发。

三、思想解放与辩证施治，糖业立法成就之路

从矛盾的普遍性看，在市场经济条件下，允许糖厂和蔗农之间自由签订糖料蔗订单合同，实施糖料蔗自由交易，似乎理所当然。但从矛盾的特殊性和世界各食糖生产国（地区）的历史经验与教训来看，糖料蔗交易自由化、糖厂原料基地不稳定，十分不利于糖业高质量发展。

（一）蔗糖产业的特殊性决定糖厂和蔗农必须是紧密相联的利益共同体。

 在我国，糖料蔗具有特殊的社会和自然双重属性。从特殊的社会属性看，主要表现为政治性，就是要稳定糖料蔗生产保护区，稳定糖企与蔗农的利益联结关系，共同保证国家食糖安全；就是要制定统一的糖料蔗收购价格，明确糖企的社会责任，降低蔗农的种植风险，从而避免社会风险。为保障国家食糖安全，2017年，国家决定在广西、云南划定并建设1500万亩糖料蔗生产保护区。2023年12月14日，习近平总书记在广西考察糖业发展时指出：广西是我国蔗糖主产区，要推进广西糖业高质量发展，守好全国人民的“糖罐子”。要探索建立更加稳定的利益联结机制，让广大农民共享农村改革和发展成果。

从特殊的自然属性看，糖料蔗有三大特点。第一，糖料蔗不是普通商品，不能直接供大众消费，只能供给糖厂作为原料使用；第二，糖料蔗无法储存，砍收后容易变质，不宜长途运输，要求尽快就近进厂压榨；第三，糖料蔗生产投入大，蔗区道路、水利等基础设施和蔗种、肥料、农药等生产资料离不开制糖企业的“反哺”。

从蔗糖生产的特殊性看，糖料蔗生产基地是糖厂的“第一车间”，蔗糖生产最大的特殊性是要求“持续均衡”生产，有严密的组织性与计划性，先熟先砍、先砍先运、先运先榨。每天榨多少，就砍运多少，否则就会断槽（停工待料）或积压。如果断槽，会大幅增加糖厂的生产成本；如果积压，则会造成蔗农糖料蔗重量和糖厂糖分的损失。

（二）国内外蔗糖产业发展经验告诉我们：保障食糖安全必须计划大于市场。

从国外看，纵观全球各糖业生产大国（地区），无一不是国家或政府严格控制下的计划生产与销售模式，每家糖厂都有相对固定的糖料生产基地和合作农场。在全球所有大宗农产品中，糖料蔗是唯一没有交易市场的品种。《美国农业法案》对甘种植实施严格的计划分配制，农业部依据各州糖厂的生产销售配额总量和上年糖库存总量确定各州的种蔗总面积，并分配给各农场，凡超配额面积种植的农场主，不得对当年超种部分的甘蔗和蔗种进行收割。对食糖和生产销售实施配额制，农业部每年将指标分配给各州糖厂，各糖厂必须在配额内进行生产销售。《泰王国糖法》规定，实施政府定价与蔗农、糖厂7∶3收益分配机制。即：糖厂营业总收入减去工厂生产成本后的可支配收入，蔗农得70%，工厂得30%。泰国政府设立糖业基金，对蔗农和糖厂的收益进行调节。每个榨季开始之前，泰国甘蔗与糖业委员会按规定的原则和程序，对新榨季的食糖销售价格进行预测，并以此确定甘蔗的首付价格。每年9月底（榨季销售结束后），甘蔗与糖业委员会根据榨季白砂糖销售总收入，确定甘蔗的最终结算价格。如果甘蔗的最终结算价格高于甘蔗的首付价格，糖厂将对甘蔗种植者进行二次支付；如果甘蔗的最终结算价格低于甘蔗的首付价格，基金会将向糖厂支付赔偿，但是甘蔗种植者不需偿还被多支付的蔗款，与我国糖-蔗价格联动政策“只上联、不下联”类似。《澳大利亚制糖工业法》规定，糖厂的建设实施核准制，并明确糖农和糖厂的利益分配关系为：甘蔗种植者2/3、糖厂1/3。欧盟实行目标价格、干预价格、基本甜菜价格和最低甜菜价格。

从国内看，改革开放以来，围绕“糖厂原料基地（蔗区）配置和甘蔗收购价格”两个重大问题来回调整的4次改革均证明，糖业发展的计划与市场是“一管就治、一放就乱”的关系。

——国家推动的国内第一次改革。1991年11月国务院《关于调整食糖经营管理有关政策的通知》规定：取消食糖国家统购包销政策，放开食糖经营。根据通知精神，广东省率先实施“食糖经营放开、甘蔗收购价格放开、蔗区放开”（简称“三放开”）改革。由于当时糖厂没有足够的销售渠道，糖价下跌，1991/92年榨季，糖厂压价收购甘蔗，蔗贩子趁机坑农，蔗农惨不忍睹，种蔗意愿受到严重挫伤，广东省产糖量大幅下降。而广西由于“慢半拍”，甘蔗价格稳定，蔗区稳定，蔗农利益得到保障，农民对糖厂有信任感，种蔗积极性逐年上升，产糖量于1992/93年榨季一举超越广东成为全国第一产糖大区（详见下表）。

1991/92—1993/94年榨季两广产糖量变化表

                                          单位：万吨

——广西自行实施的国内第二次改革。在糖业发展形势大好的情况下，由于顶不住改革的压力，广西于1995年学习广东，放开统一甘蔗收购价格，由各县（市）自行定价。价格不一致，蔗区无法管理也就放开。一些甘蔗少的糖厂大幅提高收购价格，抢购其他糖厂的甘蔗，引发甘蔗价格大战，糖厂制糖成本剧增，多数糖厂亏损。从1995/96至1998/99年度，连续4个榨季，广西制糖行业全面亏损。糖厂无钱兑付农民蔗款，向农民“打白条”，拖欠农民蔗款最多时达100多亿元，广大蔗农饱受“白条”之苦。“白条”在一个时期成了可流通的“货币”，小孩上学交不起学费拿“白条”抵，病人看病付不起医药费拿“白条”抵，甚至“红”“白”事打封包都拿“白条”抵。蔗农上访不断，给社会造成很大的负面影响，政府承受极大的维稳压力。

——国家推动的国内第三次改革。鉴于1991年国务院《关于调整食糖经营管理有关政策的通知》印发后，广东、海南、广西等省区糖业发展的被动局面，2002年，原国家计划委、经贸委、农业部、工商总局四部委联合印发了23令《糖料管理暂行办法》，规定：糖料产区实行以制糖企业为核心按经济区域实行划区管理，糖料收购价格由省级价格主管部门管理，实行政府定价或政府指导价。根据23号令，广西制订了《广西糖料蔗管理实施细则》，重申“糖厂原料基地划区配置，实施全区统一的糖-蔗价格联动政策”。这次改革，极大地促进了糖业的持续快速发展，开创了2003/04年榨季至2007/08年榨季中国糖业、特别是广西糖业发展的“黄金5年”。全国食糖产量由2002/03年榨季的1064万吨，快速提升到2007/08年榨季的1484万吨，增长39.47%。同期，广西食糖产量由564万吨提高到941万吨，增长66.84%，均创历史最高纪录。随后，“糖厂原料基地划区配置和统一的糖-蔗价格联动政策”，被原国家计委认定为广西糖业持续稳定发展的成功经验，并向全国蔗糖主产区推广。

——广西自行实施的国内第四次改革。2019年12月，广西出台《糖业高质量发展意见》（糖改8号文）, 决定在全区范围内全面推行规范化糖料蔗订单农业，替代过去的糖厂原料基地划区管理体制，糖料蔗收购不再实行政府定价（俗称“蔗区、蔗价两放开”）。这次改革，没有出现前三次改革，糖业发展大起大落的局面，糖料蔗种植面积基本稳定在1100万亩以上、食糖产量稳定在600万吨左右。主要得益于三个方面：一是广西壮族自治人民区政府对改革做了充分的预案，为防止糖业发展现出现颠覆性风险，仍优先支持各制糖企业在原扶持区域（蔗区）签订单合同，重点引导签订不少于一个宿根周期的长期订单合同，并努力支持各企业形成全区相对统一稳定的收购价格；二是从2020年开始，国家对广西糖料蔗生产实施良种法补贴支持政策，稳定了农民种蔗积极性；三是恰逢国家实施“坚决制止耕地‘非农化’‘非粮化’” 政策，部分改种桉树、果树的糖料蔗生产保护区蔗田回归种蔗。

回顾中国糖业改革开放几十年起起落落的实践证明，坚持蔗区管理，坚持统一收购价格，糖业就能平稳有序发展；反之放开蔗区，放开收购价格，糖业发展就大幅波动。

（三）四大核心条款的辩证之道：解决问题，促进发展。

“解决问题，促进发展”，也是特色产业立法的宗旨。根据广西壮族自治区领导关于“立有用的法”的指示精神，我们在推进《糖业条例》的起草过程中，既坚持全面立法，对糖料蔗育种、种植、销售、制糖生产、循环经济、食糖销售与储备等环节统筹谋划，更注重突出重点，将解决问题、促进发展的着眼点放在“稳定榨季购销秩序和稳定种植面积”（以下简称“两稳”）这两个急需解决的重点难点问题上。

由于土地资源问题，无论是计划经济年代，还是市场经济年代；也无论是政府定价的2019年前，还是蔗区、蔗价两放开的糖业市场化改革的2019年后，解决甘蔗资源争夺、维护糖业榨季购销秩序，始终是广西各级历届政府的心头之痛。早在二十几年前，广西、广东、云南、海南等蔗糖产区先后提出通过糖业立法来解决榨季糖料蔗购销秩序问题。广西先后于“十一五”“十三五”“十四五”三次将糖业立法列入政府五年立法计划，都将稳定榨季糖料蔗购销秩序列为糖法的核心内容。

2019年，广西出台糖业高质量发展意见，放开蔗区和蔗价、2021年国家取消原四部委《糖料管理暂行办法》后，为解决榨季糖料蔗购销秩序问题，广西提出全面推行糖料蔗订单农业，并要求糖厂的所有订单合同都必须到县级糖业主管部门备案、建立订单合同纠纷三级调处机制等办法，来解决稳定糖厂和蔗农合作关系，管控榨季购销秩序问题，取得一定成效。因此，我们在《糖业条例》第十九条“稳定制糖企业原料基地”中提出，尊重历史沿革和行业特点，支持制糖企业建立长期稳定的原料保障基地；在《糖业条例》第二十三条“订单合同备案管理”中提出，制糖企业与蔗农签订的糖料蔗购销订单合同需到县级糖业主管理部门进行备案登记，以便确定蔗农订单合同的唯一性，防止同一糖料蔗种植地块“一女多嫁”。

2023年12月14日，习近平总书记在广西考察时强调：糖业要探索建立更加稳定的利益联结机制，让广大农民共享农村改革和发展成果。在糖料蔗购销领域全面推行“利益共享、风险共担”的订单农业改革，就是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的重要措施。

但广西在2019年推动糖业市场化改革后的实践中发现，通过糖料蔗订单合同备案管理，可以明确糖料基地是谁的、糖料蔗是谁的，但没办法解决蔗贩子、甚至黑恶势力控制蔗源，一头吃蔗农、一头卡糖厂，破坏糖业高质量发展问题。因此，在《糖业条例》第二十四条“规范糖料蔗购销行为”中提出“糖料蔗收购资格核准”，要求制糖企业必须凭糖料蔗订单合同到合同备案所在地县级糖业主管部门申请核准糖料蔗收购资格，以此防止社会不良组织和个人介入糖料蔗购销领域，破坏糖业生产秩序。

同时，为防止社会车辆受利益驱动参与糖料蔗跨订单区抢购行为，我们在《糖业条例》第二十七条“糖料蔗运输车辆管理”中要求：糖料蔗运输车辆应当在制糖企业备案并纳入在册管理，由制糖企业对其进行统一标识，参与本制糖企业订单合同标的区域范围内的糖料蔗运输。

 2023年12月14日，习近平总书记在广西来宾考察糖业时作出重要指示：甘蔗种植面积要稳定……要将蔗糖这个特色优势产业做强做大，食糖自给率要保70%左右。国家支持你们，你们也要把这件事抓好，为千家万户送去甜蜜。因此，实现蔗糖产业“两稳”，已成为贯彻落实习近平总书记对广西重大方略要求，推动糖业高质量发展的头等大事。

要实现“两稳”，就必须认真吸取我国糖业改革发展的经验教训，认真借鉴国外糖业发展的成功经验。在充分用好“充分发挥市场对资源配置的决定性作用”这只无形之手的同时，还用更加注重发挥政府这只有形之手的作用；在承认“建设全国统一大市场”矛盾普遍性要求的同时，更要注重把握蔗糖产业特有发展规律和内在要求的矛盾特殊性，将久经历史证明的成功经验制度化，强化糖厂原料基地区划管理，优化资源配置；密切企农合作关系，促进同兴共荣。

（责任编辑：clam）

免责声明：本文系本网编辑转载，转载目的在于传递更多信息，文章版权归原作者所有，内容为作者个人观点并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。如涉及作品内容、版权和其它问题，请与本网联系0771-8062446 ，我们将在第一时间删除内容！