【名家专栏】广西糖料蔗收购定价机制研究

媒体  泛糖科技日期  2020-08-16 15:08阅读量  157 作者  雨田倪铭

提要:2019年2月26日,广西壮族自治区人民政府印发了《关于深化体制机制改革加快糖业高质量发展的意见》(桂政发〔2019〕8号,简称“糖改8号文”),决定自文件印发之日起,放开糖料蔗收购政府定价,由制糖企业和蔗农自由协商定价。多数企业欢呼雀跃,认为终于可以市场化确定糖料蔗收购价格,缩小和广东、云南的制糖原料蔗成本差距了。但经过一个多榨季的实践,企业降低糖料蔗收购价格的愿望并没有实现,不少企业认为还是应由政府主导制定每个榨季的糖料蔗收购价格政策,让长期以来困扰我们的糖料蔗收购价格确定难题再陷混沌世界。本文拟就广西糖料蔗收购定价的历史、现状与未来,成败得失与出路作系统梳理,提出定价思路与办法,供业界参考。


一、政府定价的历史与贡献

党的“十四大”提出全面建立社会主义市场经济体制目标,完全计划体制中发展的广西糖业面临走向市场的严峻考验。国家改革食糖购销体制,将计划经济体制下由国家统一定价、统购包销、定量供应的食糖流通全面放开。由于企业不适应、不熟悉市场经济体制,企业经营管理人员缺乏对市场经济的认识,适应不了急剧变化的市场运行模式,导致广西糖业于1991/92年榨季结束了连续28个榨季的盈利史,亏损5.52亿元。特别是1995/96年~1998/99年的4个榨季,连续亏损,累计亏损15.72亿元,吨糖亏损134.28元。同时,由于持续4个榨季亏损,企业无力支付农民蔗款,“白条”现象十分普遍,对蔗区农民的生产、生活和社会稳定造成极大影响。广西糖业由过去的香饽饽变成了“企业怕、农民恨、政府躲”的“烫手山芋”,面临生死存亡的考验。

面对糖业几十年未遇的困境,广西各级政府及制糖企业和广大蔗农经过认真的思考与研究,得出了广西糖业前景的基本判断:“要么同生,要么共死”。为了实现“同生不死”,并逐步适应市场经济体制,做大做强糖业的目标,广西壮族自治区人民政府按照“十四大”精神,在强化蔗区管理,积极推动产权制度改革的同时,首创性地提出建立制糖企业与蔗农“风险共担、利益共享”的糖-蔗价格联动改革思路,以实现蔗农、制糖企业和政府同兴共荣,产业持续稳定发展之目的。

1998年,原南宁地区率先实行蔗价与糖价联动政策。在总结南宁地区做法与经验的基础上,2000/01年榨季开始,各主产区普遍实行蔗价与糖价联动政策,促进了广西糖业的稳定健康发展。2005/06年榨季开始,广西实行统一的普通糖料蔗收购首付价、优良品种加价政策,同时采取糖-蔗价格挂钩联动、二次结算的管理方式。即:榨季前由自治区人民政府下达糖料蔗收购价格政策,规定当年度普通糖料蔗收购首付价及与之联动的一级白砂糖平均含税销售价和联动系数,榨季结束后,各地分别对食糖销售价格进行核定,若一级白砂糖平均含税销售价格高于联动糖价,制糖企业按联动系数与蔗农进行二次结算。为解决各市二次结算价格标准之间的差异,2010/11年榨季起,广西又实行全自治区统一的二次结算价格标准。糖-蔗价格联动政策的实施,蔗农利益得到了最大保障,稳固了糖业发展的基础,推动了糖业的持续稳定发展。

2011/12年榨季,国家发展和改革委将广西糖-蔗价格联动政策推广到全国各产糖省区 。


二、政府定价存在的主要问题

虽然由政府主导的糖料蔗收购定价办法为广西糖业的崛起作出了重要贡献,特别是糖-蔗价格联动机制还被国家发展和改革委推广到全国各产糖省区。但是,随着市场经济的深入发展,政府干预糖料蔗收购价格不合理、不科学的一面也逐步显现,亟需改革。

(一)不符合国家价格改革政策。为贯彻落实党的十八届三中全会关于“充分发挥市场对资源配置的决定性作用”的决定,2015年10月8日,国家发展和改革委发布第29号令,将糖料蔗收购退出政府定价目录。这一政策的发布,意味着广西壮族自治区人民政府不能再代替制糖企业制定每个榨季的糖料蔗收购价格,而应该引导支持企业准确研判市场,顺应市场趋势,自主确定收购价格,形成随行就市的定价机制。

(二)不符合市场经济规律。由于政府定价的惯性和糖企、蔗农的适应性问题,国家发展和改革委第29号令发布后,广西壮族自治区人民政府曾请求国家给予糖料蔗收购市场化定价一个过渡期,得到了国家发展和改革委的同意。因此,从1992年至2019年2月广西糖改8号文出台前的27年,广西糖业是一个食糖销售环节市场定价、糖料蔗收购环节政府定价的“怪胎”。近年来,无论政府对糖料蔗收购价格政策的研究多么重视,动用了多少人力、物力,却始终未能得到各方满意,定价相关部门成了风箱里的耗子,两头受气。

(三)没有真正体现“风险共担、利益共享”原则。2005/06年榨季开始,广西统一实施的糖-蔗价格联动政策规定:实行统一的普通糖料蔗收购首付价、优良品种加价和糖-蔗价格挂钩联动、二次结算的管理政策。当榨季食糖平均销售价格高于预设的食糖销售价格时,糖价每提高100元/吨,糖企二次支付农民糖料蔗价格6元/吨;当榨季食糖平均销售价格低于预设的食糖销售价格时,蔗农一次结算得到的蔗款无需相应退还。此政策实质是高度保护蔗农利益,于农民而言,只有利益共享,没有风险共担;于企业而言,当糖市行情低于预期时,独自承担市场风险,不利于糖业持续稳定发展。

(四)定价成本过高。每年七八月开始,自治区物价局开始组织定价小组,开展当年糖料蔗生产成本调研和下一榨季糖料蔗收购价格政策研究,最终于当年12月提出价格政策,并提交自治区人民政府常务会议研究。同时,工业、农业两个部门从各自职责出发,也组织专门队伍进行大量的调查研究。此外,与之相关的财政、税务、金融等部门亦介入此项工作。研究制定每个榨季的糖料蔗收购价格政策成本很高,一是耗时长,从启动调研到发布价格政策,长达半年时间;二是涉及部门广,包括自治区发改、物价、工业、农业、财政、税收、金融及各大商业银行等十几个单位;三是动用的人力、物力多,自治区直属各部门及各市、县每年参与此项工作的人员多达数百人。

(五)定价质量不高。广西壮族自治区人民政府于2005/06年榨季开始实施统一的糖-蔗价格联动政策的另一目的,是争取每个榨季都有糖料蔗收购价格向上联动,以此调动农民的种蔗积极性,增强社会各界、特别是金融机构对糖业的信心。但由于政府定价过度考虑农民利益,从2011/12年度~2019/20年度的连续9个榨季,广西糖料蔗收购价格都没有二次联动,影响了社会各界对糖业发展的信心。


三、放开糖料蔗收购政府定价后面临的主要困扰

糖改8号文提出:深化糖料蔗购销体制改革,在全区范围内全面推行规范化订单农业。充分尊重种植主体和制糖企业的自主权,由双方签订糖料蔗订单合同,明确糖料蔗收购价格、收购范围等。其核心要义是打破“画地为牢”的蔗区制,取消糖料蔗收购政府定价,俗称“两放开”。取消糖料蔗收购政府定价后,广西糖料蔗收购的市场化定价面临三大难题。

一是谁来定价。糖改8号文提出,充分尊重种植主体和制糖企业的自主权,由双方签订糖料蔗订单合同,明确糖料蔗收购价格。但是,糖改8号文没有明确政府退出定价后,由谁来研究提出每个榨季的糖料蔗收购价格。目前,广西尚有10家糖业集团、4家独立糖企,共87间糖厂,如果每家企业、或每间糖厂都独立和农民协商定价签购销合同,价格问题将成为影响购销合同签订的最大难题,并为随后的购销市场埋下抢购隐患。

二是怎么定价。由于不知道该由谁来主导定价、怎么定价,广西2019/20年榨季的糖料蔗收购价格,在涉糖涉蔗各方的吵吵嚷嚷、不情不愿中,最终按政府相关部门的口头建议,确定了普通糖料蔗品种490元/吨、优良品种加价30元/吨订单价格。但在2019/20榨季生产的后期,部分企业市场收购价格提高到570元/吨,价格严重背离价值,对全行业发展造成极大的不利影响,严重降低了广西糖业的市场竞争力。

三是利益共享的共赢机制不复存在。在2019年自治区糖业主管部门提供的糖料蔗购销合同示范文本中,没体现糖-蔗价格联动的要求,实质上将糖企和蔗农“风险共担、利益共享”的机制进行了分割。一旦收购价格确定,如果未来糖市下行,糖企独自承担亏损;如果糖市向好,糖企独享红利,皆与蔗农无关。


四、实施糖料蔗收购市场化定价的对策建议

糖料蔗作为广西老百姓广泛种植的大宗农作物,事关壮、瑶、苗、侗等十多个少数民族的生产生活,事关广西边境地区民族团结与和谐稳定,建立科学合理的糖料蔗收购定价机制,有利于广西糖业持续稳定发展,有利于中央赋予广西的三大历史定位新使命的达成。

每个榨季的糖料蔗收购价格(或订单价格)的确定,应综合平衡糖料蔗种植成本和制糖企业盈亏平衡两大因素,坚持两条底线,一是确保糖料蔗收购价格不低于种植成本;二是确保糖料蔗收购价格不高于制糖行业平均盈亏平衡承受力。在此前提下,对糖料蔗定价机制和办法进行改革创新,由行业协会组织协商定价,解决谁来执行市场化定价问题;在坚持价格联动机制的前提下,综合考虑农民种植成本、未来糖价预期下的企业承受能力等因素,解决怎么定价的问题;探索实施糖料蔗按质论价和农业“三变”等模式,构建糖企和蔗农间“利益共享、风险共担”的新型合作关系。

(一)由行业协会组织实施市场化定价。目前,广西涉糖的行业协会只有广西糖业协会一家,如果由广西糖业协会组织协商定价,外界可能会质疑其公正性,因为广西糖业协会的会员单位只有制糖企业。为解决这个问题,可以采用三种思路。一是改组广西糖业协会,增加糖料蔗生产者和食糖贸易企业会员,扩大广西糖业协会的代表性;二是建立民间的糖料蔗收购定价委员会,将各商业银行吸纳为定价委员会委员单位;三是支持成立糖料蔗种植者协会,新榨季购销合同签订前,由糖料蔗种植者协会和糖业协会进行定价双边“对话”,并邀请金融机构作为观察员,最终确定一个双方妥协、金融机构支持的订单价格。

(二)借鉴保险行业的做法,实行统一的订单价格。各地、各企业收购价格差的存在,是企业间相互抢购原料蔗的根源,也是蔗农违约的源动力。因此,在广西现有的土地所有制(承包权、经营权)和制糖企业糖料蔗基地构成的现实条件下,不管是过去的政府定价,还是现在的市场定价,必须有统一的价格标准,否则,就无法保障良好的砍运榨秩序,工业生产环节降成本将成为一句空话。比如保险行业,在众多保险公司林立的中国,如果各险种的价格不统一,就不会有改革开放后中国保险经济的蓬勃发展。2005/06年榨季,广西之所以要在全自治区实施统一的糖-蔗价格联动改革,就是因为原来各市县自行定价,收购价格不统一,导致企业间跨区域抢购糖料蔗的行为禁而不止、打而不绝。

(三)坚持并完善糖-蔗价格联动机制。糖-蔗价格联动政策是广西糖业在党的十四大后迅速超越广东,成为我国第一产糖大省区的成功经验之一,广西壮族自治区人民政府于2019年2月印发的糖改8号文也没有提出放弃糖-蔗价格联动。由于对改革的认识还不够深入,我区糖业主管部门在制订糖料蔗购销合同示范文本时,放弃了糖-蔗价格联动条款。企业在签订2019/20年度和2020/21年度两个榨季的购销合时,也没有与蔗农达成“风险共担、利益共享”的二次支付约定,使糖料蔗收购变成了“一锤子买卖”,不利于糖业的持续稳定发展。今后,应继续坚持糖-蔗价格联动这一成功经验,并不断加以完善。

(四)构建新型的企农战略合作关系。一是借鉴泰国经验,支持部分区域或制糖企业集团探索实施糖料蔗按蔗糖分计价试点,解决“农民求高产、企业追高糖”的“二难”矛盾。在试点成功后,在全自治区推广实施。二是开展“农业三变”改革,通过“土地入股、资金入股和劳力入企”等方式,让蔗农和制糖企业成为新型利益共同体。


(责任编辑:Sylvia)

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